一、引言
供熱行業(yè)是高耗能高排放領域，較為集中于我國北方地區(qū)，隨著2020年中國做出“碳達峰”與“碳中和”的“雙碳”承諾，在清潔取暖這一能源轉型過程中同步實現(xiàn)碳減排尤為重要，減碳成為供熱改革的重要方向，清潔供熱、智慧供熱將是供熱行業(yè)大勢所趨。清潔供熱是指利用天然氣、電、地熱、生物質、太陽能、工業(yè)余熱、清潔化燃煤（超低排放）、核能等清潔能源，通過高效用能系統(tǒng)實現(xiàn)低排放、低能耗的取暖方式?！吨袊鍧嵐岙a業(yè)發(fā)展報告（2023）》顯示：隨著清潔供熱工作的深入推進，清潔供熱面積逐年新增，清潔能源消費占能源消費總量上升，截至2022年底，我國清潔供熱率達到75%。與此同時，國家相關部委圍繞“雙碳”政策、大氣污染防治、能源綜合利用、節(jié)能減排、老舊小區(qū)管道改造、城市建筑熱能效益及財政支持為主題，對供熱行業(yè)進行政策性的引導和規(guī)范，協(xié)同推進減污降碳工作，積極應對氣候變化。
我國“雙碳”工作最新提出“能耗雙控轉向碳排放雙控”政策，作為全球最大的終端能源消費領域，清潔供熱產業(yè)已然成為中國實現(xiàn)“碳達峰碳中和”目標的關鍵領域和重要抓手。本文通過梳理十八大以來我國供熱產業(yè)政策文件，厘清產業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，研判發(fā)展趨勢，提出針對性的政策建議，對于落實能源安全新戰(zhàn)略、打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)、實現(xiàn)碳達峰碳中和及建設美麗中國具有重大現(xiàn)實意義。
二、供熱產業(yè)行業(yè)政策演變
政策是行業(yè)發(fā)展的風向標，供熱行業(yè)作為社會民生服務行業(yè)，主要是政府主導。從政策發(fā)展歷程來看（圖1），城市供熱“十二五”期間注重計量體制改革，當時的能源使用主要還是煤炭資源為主，到了“十三五”期間，政策上鼓勵推行節(jié)能減排行動和清潔能源使用，但由于城市化進程加快，“十四五”開始鼓勵各地提高綠色建筑面積的比例，在可再生能源和清潔能源供暖上政策力度更強，相關的投資和財政補貼政策類型也增多。
十八大以來，在能源安全新戰(zhàn)略科學指引下，供熱行業(yè)得到重大改革與跨越式發(fā)展，相關部委圍繞“雙碳”政策、大氣污染防治、能源綜合利用、節(jié)能減排、老舊小區(qū)管道改造、城市建筑熱能效益及財政支持等方面進行政策性的引導和規(guī)范。
從中央層面看，2020年中國做出“碳達峰”與“碳中和”的“3060”承諾，已構建“1+N”政策體系，其中能源綠色低碳轉型是關鍵。根據政策規(guī)劃，未來城市供熱發(fā)展重點主要聚焦在城市供熱機組能耗降低、推廣工業(yè)余熱集中供熱、加快供熱管網建設改造、推廣綠色建筑以及推進清潔能源供熱等方面。從地方層面看，受資源稟賦、氣候環(huán)境及技術適用性等多重條件限制，在國家供熱政策指導下，在保障供熱安全前提下，各地因地制宜制定供熱政策，不斷推進清潔供熱，優(yōu)化供熱路徑，構建完善的新能源供熱體系，供熱產業(yè)在清潔化、智能化、高效化的轉型過程中隨著我國能源結構的轉型也將逐步向綠色化進行轉變，節(jié)能減排工作逐漸走深走實。
圖1 中國城市供熱政策發(fā)展歷程
清潔供熱政策較為集中在供熱轉型、能源布局和財政獎補三方面。一是供熱轉型方面，建立可再生能源與傳統(tǒng)能源協(xié)同互補、梯級利用的供熱體系。多地“十四五”能源發(fā)展規(guī)劃明確提出，因地制宜推動可再生能源規(guī)?；⒍嘣?、協(xié)同化利用，大力推廣生物質、地熱能、太陽能、供熱余熱等清潔取暖方式。二是能源布局方面，要求充分發(fā)掘淺層地熱能。南方氣候過渡帶積極布局可再生能源供熱，高寒地區(qū)大力推進地熱能開發(fā)利用，滿足民生供暖需求；三是財政獎補方面，建立中央財政試點城市獎補資金、地方財政補貼資金、社會資本投入工作機制，下達清潔供暖專項補貼資金，保障清潔供暖項目與工程建設運行。
三、我國供熱產業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀
（一）供熱市場規(guī)模穩(wěn)步擴大
在市場需求及相關政策推動下，城市供熱行業(yè)得以迅速發(fā)展，市場規(guī)模穩(wěn)步增長。中國清潔供熱產業(yè)工程主要集中在北方15省份，面積約占全國的70%，人口超過全國的40%。數據顯示，2022年年底，我國北方地區(qū)供熱面積為238億平方米，清潔供熱面積為179億平方米，清潔供熱率達到75%，清潔供熱企業(yè)與從業(yè)人員分別為8300家和121萬人，中國城市集中供熱管道長度逐年增加。
（二）仍為高耗能高排放行業(yè)
供熱和制冷能源是脫碳議程的重點，因為與電力和交通相比，它是世界上最大的能源終端使用形式，也是最大的碳排放來源。目前，供熱行業(yè)是能耗雙控轉向碳排放雙控的重點行業(yè)，也是能源轉型難度較大的領域，涉及工業(yè)、建筑等耗能大戶，供熱的一次能源消耗仍以煤炭為主，其次是天然氣和電力，供熱行業(yè)的節(jié)能降碳對全社會實現(xiàn)“雙碳”目標具有重要意義。根據清華大學建筑節(jié)能中心數據，我國北方城鎮(zhèn)供暖能耗超過2億噸標煤，碳排放量約5.5億噸，占建筑碳排放的26%，占全社會碳排放總量的5.7%，主要來自熱電聯(lián)產和各類燃煤、燃氣鍋爐生產的熱力。
（三）供熱能源結構亟須優(yōu)化
我國特有的能源資源稟賦和北方供熱行業(yè)的整體用能特性決定了我國北方地區(qū)清潔供熱在一定時間內要立足于煤炭高效清潔利用，供熱能源結構亟須優(yōu)化，需充分挖掘余熱利用潛力。從能源結構上看，北方地區(qū)冬季供暖近六成依靠化石能源，天然氣供暖與電供暖占比不足兩成，形成以超低排放燃煤熱電聯(lián)產為主、天然氣供暖為輔、其他熱源補充的格局。
（四）試點城市示范作用明顯
2017年四部門聯(lián)合啟動實施中央財政支持北方地區(qū)冬季清潔取暖試點工作，全國5批88個城市入選試點城市，范圍從“2+26”城市逐步擴展到汾渭平原、西北和東北非重點地區(qū)城市，累計安排試點城市獎補資金493億元，引導帶動地方財政、社會資本投入2000億元。通過以氣代煤、以電代煤、集中供熱替代，以及使用地源熱泵、太陽能等清潔能源替代散煤等多種方式，相關地區(qū)清潔能源結構不斷優(yōu)化，大氣環(huán)境質量得到大幅改善。我國堅持試點先行、由點到面、有序推進，探索出了一系列可復制推廣的政策和技術管理經驗，涌現(xiàn)出系列清潔取暖典型案例，對周邊地區(qū)推進清潔供熱工作的促進和帶動作用明顯。
四、我國清潔供熱發(fā)展趨勢分析
目前，供熱系統(tǒng)普遍存在化石能源熱源占比高、碳排放量大、技術革新慢、熱力平衡調節(jié)困難、過量供熱及供熱不足并存、系統(tǒng)靈活性不足等問題，使得供熱煤耗較高，能源浪費嚴重[5]。“雙碳”目標下，供熱行業(yè)供熱需求“存量”的低碳轉型和“增量”的低碳供熱任重道遠。
（一）節(jié)能減排持續(xù)化
供熱領域碳排放規(guī)模底數大，推進節(jié)能減排工作不容忽視。清潔供熱技術路徑并非簡單的“煤改電”或“煤改氣”的替代工程，還應是加大地熱、生物質供熱為代表的可再生能源以及工業(yè)余熱供暖使用比例，使用低碳節(jié)能技術與設備，實現(xiàn)較低碳排放。建筑節(jié)能已成為節(jié)能減排的重要載體，要求從存量提質向增量示范轉型，繼續(xù)加大建筑供熱老舊管網改造力度，嚴格執(zhí)行建筑節(jié)能標準利用新型節(jié)能技術增強新建建筑節(jié)能降耗效果。
（二）產業(yè)發(fā)展規(guī)模化
首先，實行的五批試點城市建設是推動北方地區(qū)清潔供熱的有效途徑，在已有清潔供熱模式經驗基礎上，進一步擴大試點城市建設，加大中央和各級財政對清潔取暖工程建設運行補貼力度，拓展多元化投融資渠道激勵清潔取暖。其次，隨著南方供熱需求增多，市場潛力巨大，建議在南方氣候過渡帶根據自身能源稟賦、產業(yè)結構、市場條件等因素，探索適合當地的清潔供暖方式，主要以分散供熱為主，部分地區(qū)可以考慮局部集中供熱。最后，農村是我國清潔供熱的重點和難點，節(jié)能和零碳技術應用是發(fā)展農村清潔供暖的必然趨勢和要求，還需防范出現(xiàn)“返煤”現(xiàn)象。
（三）能源利用清潔化
推動新能源供熱多場景應用，支持公共建筑新能源供熱，提高居住建筑新能源供熱比例，鼓勵產業(yè)園區(qū)建設新能源綜合供熱系統(tǒng)。大力推進淺層地熱能利用，穩(wěn)妥開發(fā)中深層地熱能；充分挖掘余熱資源，推動生物質能供熱發(fā)展，推進城鎮(zhèn)集中式空氣源熱泵供熱，加大多能耦合新型供熱基礎設施建設。推進科技創(chuàng)新與產業(yè)升級，擴大新技術新場景示范應用，探索新能源供熱發(fā)展新模式，加強新能源供熱市場機制建設。
（四）布局管理協(xié)同化
利用互聯(lián)網技術，建立“互聯(lián)網+”清潔取暖管理平臺，貫通各級數據，以企業(yè)、農戶為服務對象，實現(xiàn)對分散取暖設備的實時定位，對用能、運行狀態(tài)、取暖效果等實現(xiàn)動態(tài)采集和分析。建立高校、科研院所和企業(yè)三方協(xié)同機制，共同攻克供熱行業(yè)關鍵的低碳技術難題，推動工藝改造升級，實現(xiàn)節(jié)能降耗。
