過(guò)去半個(gè)多世紀(jì)的價(jià)格改革史為我國(guó)正在進(jìn)行的天然氣價(jià)格機(jī)制市場(chǎng)化改革提供了思考的新起點(diǎn)。
價(jià)格機(jī)制改革是天然氣市場(chǎng)化的關(guān)鍵一步。長(zhǎng)期以來(lái)政府主導(dǎo)下的價(jià)格形成機(jī)制導(dǎo)致天然氣產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)期資金不足，造成勘探開(kāi)發(fā)不充分，以及儲(chǔ)氣、接收站建設(shè)滯后等諸多問(wèn)題。本文通過(guò)分析1949年至今我國(guó)天然氣價(jià)格形成的產(chǎn)業(yè)政策背景，揭示價(jià)格機(jī)制設(shè)計(jì)與國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策安排之間的密切關(guān)系，以及由此導(dǎo)致的天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展受阻的后果，據(jù)以明確市場(chǎng)化改革的最終方向。
伴隨新時(shí)期我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式和政府職能的轉(zhuǎn)變， 天然氣價(jià)格機(jī)制改革不再僅限于產(chǎn)業(yè)內(nèi)部調(diào)整，還應(yīng)與其他產(chǎn)業(yè)協(xié)同共進(jìn)，在減少改革阻力的同時(shí)，使能源供需結(jié)構(gòu)清潔低碳化成為主流。
高度集中的政府定價(jià)為傾斜的產(chǎn)業(yè)政策服務(wù)（1949~1982年）
1949年后的幾十年，國(guó)家為實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的快速恢復(fù)，實(shí)行了“傾斜性”的產(chǎn)業(yè)政策，以向工業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供廉價(jià)原材料。為此，政府建立了單一全民所有制、高度集中的石油天然氣工業(yè)管理體制，實(shí)現(xiàn)對(duì)石油天然氣工業(yè)運(yùn)行的完全壟斷。石油天然氣工業(yè)管理部門(mén)兼有所有者、管理者、經(jīng)營(yíng)者的身份。
1.政府統(tǒng)一定價(jià)
這一時(shí)期，我國(guó)天然氣價(jià)格分為計(jì)算產(chǎn)值的價(jià)格和調(diào)撥價(jià)格，調(diào)撥價(jià)格由國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)及燃料工業(yè)部委負(fù)責(zé)管理。天然氣價(jià)格最早制定于1957年，當(dāng)時(shí)井口氣價(jià)為每千立方米70元。1980年1月，基于天然氣生產(chǎn)成本上升的事實(shí)，四川省天然氣井口價(jià)格調(diào)整到每千立方米50元，對(duì)省內(nèi)“五小”企業(yè)的天然氣價(jià)格相應(yīng)調(diào)整至每千立方米40元。
2.氣價(jià)低估導(dǎo)致天然氣過(guò)度強(qiáng)化開(kāi)采，給下游工業(yè)帶來(lái)巨大損失
這一時(shí)期，國(guó)家主管部門(mén)嚴(yán)重低估氣價(jià)，導(dǎo)致需求量急劇攀升。國(guó)家為滿(mǎn)足下游工業(yè)用氣需求，采用“會(huì)戰(zhàn)模式”集中力量生產(chǎn)天然氣，到1979年，天然氣工業(yè)產(chǎn)量從1970年的近2億立方米增至6.5億立方米，平均增速為14%。“會(huì)戰(zhàn)模式”以產(chǎn)量而不以效益為核心， 天然氣被過(guò)度強(qiáng)化開(kāi)采，到1979年儲(chǔ)采比由1970年的22.2:1降至9.6:1，生產(chǎn)企業(yè)出現(xiàn)了難以為繼的狀況，普遍處于虧損狀態(tài)。于是，在1980年后，國(guó)家進(jìn)行了3年產(chǎn)量下調(diào)。天然氣產(chǎn)量的大起大落，給以天然氣為原料的下游工業(yè)帶來(lái)難以估量的巨大損失。這顯然與政府最初實(shí)施傾斜政策的初衷相違背。
3.“傾斜性”的產(chǎn)業(yè)政策是制約天然氣發(fā)展的根本障礙
高度集中的政府定價(jià)在建國(guó)初期發(fā)揮了巨大作用， 使有限的資源運(yùn)用到重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)建設(shè)上去，地方經(jīng)濟(jì)在短期內(nèi)得到迅速恢復(fù)，但也導(dǎo)致了我國(guó)天然氣價(jià)格長(zhǎng)期偏低，開(kāi)發(fā)資金嚴(yán)重不足，生產(chǎn)積極性被嚴(yán)重削弱。盡管?chē)?guó)家在上世紀(jì)60年代和70年代出臺(tái)了具有中國(guó)特色的油田維護(hù)費(fèi)政策，以解決開(kāi)發(fā)資金不足的問(wèn)題，但自1980 年后，隨著國(guó)家撥給企業(yè)的費(fèi)用不斷減少，企業(yè)籌集維持簡(jiǎn)單再生產(chǎn)的資金都十分困難。再加上企業(yè)沒(méi)有生產(chǎn)和定價(jià)的自主權(quán)，天然氣價(jià)格與價(jià)值長(zhǎng)期背離，價(jià)格信號(hào)扭曲導(dǎo)致資源錯(cuò)配，供需矛盾日益突出。“傾斜性” 的產(chǎn)業(yè)政策儼然成為阻礙天然氣產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的根本障礙。
宏觀(guān)產(chǎn)業(yè)政策雖未改變，但價(jià)格管理模式有所突破（1982~2005年）
20世紀(jì)80年代，我國(guó)從日本引進(jìn)了用政策手段保護(hù)、扶植和加強(qiáng)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的“選擇性”產(chǎn)業(yè)政策。為調(diào)動(dòng)天然氣企業(yè)的生產(chǎn)積極性，國(guó)家采取擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)的改革措施，管理體制發(fā)生重大變化，天然氣業(yè)務(wù)由過(guò)去一家統(tǒng)管，變成分屬中國(guó)海油、中國(guó)石化和中國(guó)石油三大公司進(jìn)行管理。與此同時(shí)，國(guó)家開(kāi)始實(shí)行價(jià)格雙軌制這一新的價(jià)格管理模式，在維持高度集中的價(jià)格管制的情況下，對(duì)企業(yè)采取價(jià)格激勵(lì)的方式以增加天然氣產(chǎn)量。
1.雙軌制定價(jià)兩階段
這一時(shí)期，價(jià)格管理模式的變革包含兩個(gè)階段： 商品量常數(shù)包干階段，即包干基數(shù)以?xún)?nèi)仍執(zhí)行國(guó)家計(jì)劃價(jià)，超包干基數(shù)的外供天然氣實(shí)行高價(jià)政策；國(guó)家定價(jià)和國(guó)家指導(dǎo)價(jià)并存階段，即對(duì)企業(yè)部分自銷(xiāo)天然氣井口價(jià)格采用國(guó)家指導(dǎo)價(jià)的管理模式，企業(yè)可以在國(guó)家規(guī)定的中準(zhǔn)價(jià)基礎(chǔ)上，上下浮動(dòng)10%。兩階段之間通過(guò)實(shí)行分類(lèi)氣價(jià)銜接。
2.價(jià)格管理模式轉(zhuǎn)變，但傾斜性的產(chǎn)業(yè)政策難改變
總體來(lái)看，這一階段雖然仍是政府定價(jià)，但價(jià)格管理模式發(fā)生了轉(zhuǎn)變。商品量常數(shù)包干政策雖有包干內(nèi)外之分，但包干外氣仍由國(guó)家定價(jià)，只是價(jià)格水平稍高， 企業(yè)有生產(chǎn)自主權(quán)，但沒(méi)有定價(jià)自主權(quán)。國(guó)家定價(jià)和指導(dǎo)價(jià)并存政策則允許生產(chǎn)企業(yè)在國(guó)家規(guī)定的基準(zhǔn)價(jià)上對(duì)自銷(xiāo)天然氣價(jià)格進(jìn)行調(diào)整，企業(yè)有生產(chǎn)自主權(quán)，也有一定的定價(jià)權(quán)，打破了幾十年來(lái)天然氣實(shí)行的單一政府定價(jià)模式，價(jià)格對(duì)市場(chǎng)供求有了初步的感知力。
價(jià)格雙軌制的實(shí)行處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)開(kāi)始向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌階段，國(guó)家放開(kāi)了大部分生產(chǎn)資料價(jià)格，但國(guó)家對(duì)天然氣提價(jià)，并不是向市場(chǎng)方向靠攏，而是為籌集更多勘探開(kāi)發(fā)基金以調(diào)動(dòng)生產(chǎn)積極性，從而為產(chǎn)業(yè)政策服務(wù)。在中央層面，盡管早在1984年的《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》中就已指出，要改革既不反映成本又不反映市場(chǎng)供求關(guān)系變化的計(jì)劃價(jià)格制度。但是，國(guó)務(wù)院在1989年3月發(fā)布的我國(guó)第一部產(chǎn)業(yè)政策法規(guī)《國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前產(chǎn)業(yè)政策要點(diǎn)的決定》和1994年4月頒布的《90年代國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策綱要》均可反映出政府在“宏觀(guān)調(diào)控”的名義下，以產(chǎn)業(yè)政策直接干預(yù)微觀(guān)經(jīng)濟(jì)的傳統(tǒng)一直被延續(xù)下來(lái)，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的想法并沒(méi)有被真正接受。在地方主管部門(mén)和用氣企業(yè)層面，對(duì)理順天然氣價(jià)格顯得更加抵觸。
取消價(jià)格雙軌制，全面實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)，拉開(kāi)市場(chǎng)化改革序幕（2005年至今）
2005年后的10年間，政府依然維持用直接或間接手段“有保有壓、有扶有控”地調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。這種直接干預(yù)市場(chǎng)和限制競(jìng)爭(zhēng)的產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行效果乏善可陳， 使我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變得愈扭曲，行政力量推動(dòng)下形成的三大石油公司競(jìng)爭(zhēng)力下降也成為一個(gè)明顯的事實(shí)。國(guó)家也逐漸意識(shí)到產(chǎn)業(yè)政策安排，不僅損害了天然氣產(chǎn)業(yè)的利益，還對(duì)重點(diǎn)支持產(chǎn)業(yè)起到了適得其反的作用。但直到2015年中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)價(jià)格機(jī)制改革的若干意見(jiàn)》，我國(guó)才開(kāi)始從直接干預(yù)、限制競(jìng)爭(zhēng)的“選擇性”產(chǎn)業(yè)政策，向“提供信息、建立市場(chǎng)秩序等增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)功能的政策內(nèi)容為主要特征”的“功能性”產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)變，并確立了價(jià)格改革的近期和長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。近期目標(biāo)是進(jìn)一步規(guī)范價(jià)格管理機(jī)制，逐步提高天然氣價(jià)格水平，理順天然氣與可替代能源的價(jià)格關(guān)系。長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)是通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，形成天然氣市場(chǎng)定價(jià)。
1.市場(chǎng)化探索階段
2005年12月至今，國(guó)家在減少氣價(jià)分類(lèi)的同時(shí)，不斷縮小各類(lèi)氣價(jià)差距，擴(kuò)大價(jià)格浮動(dòng)范圍，建立與可替代能源價(jià)格掛鉤的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，使價(jià)格遵循價(jià)值規(guī)律的同時(shí)，提高由市場(chǎng)決定的比例，從而更好地反映供需情況，促進(jìn)天然氣產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展。
2005年12月，國(guó)家發(fā)改委出臺(tái)的改革天然氣定價(jià)機(jī)制的相關(guān)政策措施：一是簡(jiǎn)化價(jià)格分類(lèi)，分為化肥生產(chǎn)用氣、直供工業(yè)用氣和城市燃?xì)庥脷?。二是天然氣出廠(chǎng)價(jià)格歸并為兩檔價(jià)格。三是規(guī)范出廠(chǎng)價(jià)格浮動(dòng)范圍。四是建立天然氣比價(jià)掛鉤機(jī)制。但由于國(guó)產(chǎn)氣與可替代能源相比價(jià)格偏低及價(jià)格雙軌制的存在，各地紛紛進(jìn)行煤改氣、油改氣，爭(zhēng)上以天然氣為原料的加工項(xiàng)目，部分居民用氣難以保障，急需發(fā)揮價(jià)格杠桿作用，抑制消費(fèi)需求。國(guó)家發(fā)改委決定從2007年11月10日起，提高工業(yè)用氣出廠(chǎng)基準(zhǔn)價(jià)格。
全面取消價(jià)格雙軌制并進(jìn)一步理順氣價(jià)。2010年6 月1日，國(guó)家發(fā)改委全面取消天然氣價(jià)格雙軌制，并再次提高國(guó)產(chǎn)陸上天然氣出廠(chǎng)基準(zhǔn)價(jià)格。為進(jìn)一步理順天然氣與可替代能源比價(jià)關(guān)系，探索建立反映市場(chǎng)供求和資源稀缺程度的價(jià)格動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，2011年12月，國(guó)家發(fā)改委在廣東、廣西兩?。▍^(qū)）開(kāi)展天然氣價(jià)格形成機(jī)制改革試點(diǎn)。
“市場(chǎng)凈回值法”推向全國(guó)，區(qū)分存、增量氣穩(wěn)步過(guò)渡。2013年6月，在總結(jié)廣東、廣西試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《調(diào)整天然氣價(jià)格的通知》，在全國(guó)范圍內(nèi)推廣天然氣價(jià)格形成新機(jī)制。結(jié)合我國(guó)天然氣行業(yè)產(chǎn)運(yùn)銷(xiāo)一體化經(jīng)營(yíng)的實(shí)際情況，將天然氣價(jià)格管理由出廠(chǎng)環(huán)節(jié)調(diào)整為門(mén)站環(huán)節(jié)，實(shí)行最高上限價(jià)格管理， 并將定價(jià)方法由“成本加成”定價(jià)改為“市場(chǎng)凈回值” 定價(jià)，建立起天然氣與燃料油、液化石油氣等可替代能源價(jià)格掛鉤的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。同時(shí)，“非兩廣”區(qū)域， 以用戶(hù)2012年使用量為標(biāo)準(zhǔn)，區(qū)分存量氣和增量氣，增量氣價(jià)格一步調(diào)整到與可替代能源價(jià)格保持合理比價(jià)的水平、存量氣價(jià)格計(jì)劃分三步調(diào)整（見(jiàn)圖1），而“兩廣”采用市場(chǎng)凈回值定價(jià)，不區(qū)分存量氣和增量氣。2015年4月，國(guó)產(chǎn)陸上氣全部采用“市場(chǎng)凈回值”法確定門(mén)站價(jià)。結(jié)果表明，改革確實(shí)在提高價(jià)格的可預(yù)測(cè)性和透明度方面取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。
價(jià)格有序開(kāi)放，市場(chǎng)化方向更加清晰。對(duì)于國(guó)內(nèi)陸上氣源價(jià)格，2013年6月，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《調(diào)整天然氣價(jià)格的通知》，放開(kāi)頁(yè)巖氣、煤層氣、煤制氣等非常規(guī)天然氣價(jià)格；2014年9月國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《調(diào)整非居民用存量天然氣價(jià)格的通知》，放開(kāi)液化天然氣氣源價(jià)格；2015年4月國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《理順?lè)蔷用裼锰烊粴鈨r(jià)格的通知》，放開(kāi)除化肥企業(yè)的直供用戶(hù)用氣價(jià)格； 2016年，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《推進(jìn)化肥用氣價(jià)格市場(chǎng)化改革的通知》《明確儲(chǔ)氣設(shè)施相關(guān)價(jià)格政策的通知》及《福建省天然氣門(mén)站價(jià)格政策有關(guān)事項(xiàng)的通知》，放開(kāi)化肥用氣價(jià)格，明確儲(chǔ)氣設(shè)施相關(guān)價(jià)格由市場(chǎng)決定，并在福建省開(kāi)展門(mén)站價(jià)格市場(chǎng)化改革試點(diǎn)；2017年，明確所有進(jìn)入交易平臺(tái)公開(kāi)交易的氣量?jī)r(jià)格均由市場(chǎng)交易形成。通過(guò)漸進(jìn)式的改革，國(guó)內(nèi)天然氣價(jià)格市場(chǎng)化程度顯著提高。
2.放開(kāi)上下游競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)定價(jià)，但競(jìng)爭(zhēng)性定價(jià)機(jī)制仍未形成
這一階段，國(guó)家放開(kāi)了上下游競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)的部分氣價(jià)，價(jià)格由市場(chǎng)決定的比例大大提升。到目前為止， 占國(guó)內(nèi)消費(fèi)總量20%左右的大部分居民用氣仍由政府主導(dǎo)，實(shí)行最高上限價(jià)格管理。占國(guó)內(nèi)消費(fèi)總量80%以上的非居民用氣價(jià)格實(shí)現(xiàn)由市場(chǎng)主導(dǎo)形成。其中，占國(guó)內(nèi)消費(fèi)總量50%以上的天然氣價(jià)格完全由市場(chǎng)形成。剩余30%左右，即部分管道非居民用氣，實(shí)行“上浮20%、下浮不限”的彈性機(jī)制。
無(wú)論是采用政府定價(jià)、政府指導(dǎo)價(jià)，還是應(yīng)用成本加成法、市場(chǎng)凈回值法等，由于政府對(duì)天然氣價(jià)格的監(jiān)管體現(xiàn)在天然氣生產(chǎn)、運(yùn)輸、配氣等各個(gè)環(huán)節(jié)，因此總體上都不屬于競(jìng)爭(zhēng)性的定價(jià)機(jī)制。價(jià)格機(jī)制是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的核心，政府定價(jià)始終無(wú)法同市場(chǎng)定價(jià)般靈活的事實(shí)，使價(jià)格改革向市場(chǎng)化方向發(fā)展的想法更加清晰。
3.行政壟斷阻礙市場(chǎng)化
這一階段，“選擇性”產(chǎn)業(yè)政策的弊端暴露無(wú)遺， 天然氣產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)出上游集中度高的特點(diǎn)，三大石油公司供氣占全國(guó)天然氣供應(yīng)量的90%以上。行業(yè)集中度高、壟斷結(jié)構(gòu)強(qiáng)，其他企業(yè)很難進(jìn)入這一領(lǐng)域，更難對(duì)三大石油公司形成有效競(jìng)爭(zhēng)。但由于政府實(shí)行價(jià)格管制（政府指導(dǎo)價(jià)），我國(guó)天然氣市場(chǎng)并非真正意義上的經(jīng)濟(jì)壟斷，而是行政壟斷。行政壟斷帶來(lái)法律限制、基礎(chǔ)設(shè)施制約和技術(shù)壁壘，使獲得壟斷權(quán)力的企業(yè)排除了可能的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，導(dǎo)致企業(yè)行為扭曲和效率降低，最終影響到勘探開(kāi)采成本、進(jìn)口數(shù)量及建設(shè)管道和儲(chǔ)氣設(shè)施等諸多方面。尤其是2017年爆發(fā)的嚴(yán)重氣荒，使各級(jí)政府主管部門(mén)在承受保供的重壓下，積極尋找新的氣源，以降低對(duì)三大石油公司氣源的依賴(lài)度。與此同時(shí)，期待參與天然氣市場(chǎng)上中下游的民營(yíng)及地方企業(yè)，也希望政府營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，以爭(zhēng)奪三大石油公司已有的市場(chǎng)占有率。
放開(kāi)管制是天然氣價(jià)格機(jī)制演變的最終方向
我國(guó)始終堅(jiān)持天然氣價(jià)格機(jī)制改革，而每一次改革都與宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、企業(yè)的勘探開(kāi)發(fā)成本上升密切相關(guān)。新中國(guó)成立初期，在“傾斜性”的產(chǎn)業(yè)政策下，國(guó)家采取高度集中的價(jià)格管理體制。改革開(kāi)放后，宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)日漸好轉(zhuǎn)，國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策先后經(jīng)歷了“選擇性”的產(chǎn)業(yè)政策和“功能性”的產(chǎn)業(yè)政策向全產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展邁進(jìn)，價(jià)格改革先后經(jīng)歷了管理模式的轉(zhuǎn)變和有市場(chǎng)導(dǎo)向的政府指導(dǎo)定價(jià)階段，價(jià)格由市場(chǎng)決定的比例逐步增加。盡管截至目前，競(jìng)爭(zhēng)性的定價(jià)機(jī)制仍未形成，但過(guò)去半個(gè)多世紀(jì)的價(jià)格改革史為我國(guó)正在進(jìn)行的天然氣價(jià)格機(jī)制市場(chǎng)化改革提供了思考的新起點(diǎn)。
價(jià)格管制不利于天然氣的有效利用，放開(kāi)管制是天然氣價(jià)格機(jī)制演變的最終方向。在國(guó)家長(zhǎng)期實(shí)行“傾斜性”和“選擇性”產(chǎn)業(yè)政策的情況下，價(jià)格管制實(shí)質(zhì)上是補(bǔ)貼用戶(hù)的一種方式。主管部門(mén)通過(guò)管制價(jià)格對(duì)部分產(chǎn)業(yè)進(jìn)行扶植的效果較為明顯，但也扭曲了能源市場(chǎng)，將需求轉(zhuǎn)向補(bǔ)貼產(chǎn)品，而不是那些價(jià)格更能反映真實(shí)市場(chǎng)狀況的產(chǎn)品，鼓勵(lì)了過(guò)度消費(fèi)，導(dǎo)致供求矛盾頻發(fā)。相比之下，削減價(jià)格補(bǔ)貼在短期內(nèi)雖然會(huì)提高天然氣價(jià)格并增加其他產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)成本，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，資源會(huì)再分配到能耗更低且更有效的活動(dòng)中，鼓勵(lì)節(jié)能與替代技術(shù)的研發(fā)，有利于延長(zhǎng)天然氣這類(lèi)非可再生能源的使用。近十年，我國(guó)一直在削減天然氣價(jià)格補(bǔ)貼。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)也表明，在天然氣工業(yè)發(fā)展初期，各國(guó)都采取天然氣價(jià)格管制，但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、能源商品價(jià)格的急劇下降和天然氣市場(chǎng)的成熟，放開(kāi)管制變得更加容易。此外，由于天然氣價(jià)格調(diào)整方向受政府政策的影響大， 因此明確放開(kāi)管制的長(zhǎng)期目標(biāo)有助于改革取得最終的成功，公眾和政府能夠關(guān)注并堅(jiān)持長(zhǎng)期目標(biāo)，而不為過(guò)程中的挫折分心。
破除行政壟斷，確立競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位，為價(jià)格市場(chǎng)化營(yíng)造寬松的成本環(huán)境。在我國(guó)發(fā)展的早期階段，和許多發(fā)展中國(guó)家相同，由于市場(chǎng)發(fā)育程度低下， 天然氣的勘探開(kāi)采活動(dòng)需由國(guó)家主導(dǎo)開(kāi)展，政府處于行業(yè)中心地位，競(jìng)爭(zhēng)政策往往只起著次要的作用。改革開(kāi)放以來(lái)，經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，國(guó)家對(duì)許多行業(yè)采取了競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)政策，且即使是具有壟斷性質(zhì)的行業(yè)，其大部分經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)也可以放開(kāi)管制的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)，但政府對(duì)天然氣行業(yè)卻一直沒(méi)有放松管制。行政壟斷普遍存在的情況下， 企業(yè)缺少了競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的努力提高生產(chǎn)效率、降低產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)成本的激勵(lì)，無(wú)法為價(jià)格市場(chǎng)化營(yíng)造寬松的成本環(huán)境。因此，改革的基本著力點(diǎn)是破除行政壟斷、確立競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位，削弱政府用政策手段保護(hù)、扶植和加強(qiáng)重點(diǎn)企業(yè)的作用，最大限度發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，通過(guò)向社會(huì)提供信息實(shí)現(xiàn)的誘導(dǎo)作用，為市場(chǎng)參與主體營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，這其中包括維護(hù)各類(lèi)市場(chǎng)主體在市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出、參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、平等使用生產(chǎn)要素等方面的權(quán)利。
剝離國(guó)有企業(yè)的政策性負(fù)擔(dān)，在能源領(lǐng)域做競(jìng)爭(zhēng)政策的總體布局。一直以來(lái)，國(guó)家對(duì)天然氣行業(yè)的管制源于國(guó)家傾斜的產(chǎn)業(yè)政策和以民為主的保障政策。政府希望國(guó)家利益最大化，而企業(yè)希望利潤(rùn)最大化，二者目標(biāo)不一致，導(dǎo)致兩類(lèi)目標(biāo)不能相互促進(jìn)。一方面，當(dāng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)達(dá)到一定程度時(shí)，政策性負(fù)擔(dān)必然帶來(lái)企業(yè)的預(yù)算軟約束。預(yù)算軟約束同企業(yè)的公有制性質(zhì)無(wú)關(guān)，在同樣承擔(dān)政策性負(fù)擔(dān)的條件下，私有企業(yè)比國(guó)有企業(yè)更容易產(chǎn)生預(yù)算軟約束，并且要求政府提供更多補(bǔ)貼。另一方面，回顧2017年這一大氣污染防治的收關(guān)年，各地政府進(jìn)行了如火如荼的“煤改氣”工作，使天然氣需求量大幅飆升，導(dǎo)致嚴(yán)重的氣荒問(wèn)題。在如此沉重的政策性負(fù)擔(dān)下，天然氣離商品屬性越來(lái)越遠(yuǎn)，價(jià)格愈加難以市場(chǎng)化，致使天然氣生產(chǎn)銷(xiāo)售企業(yè)面臨兩難境地。我國(guó)是富煤貧油少氣的國(guó)家，煤炭的清潔利用也是天然氣價(jià)格走向市場(chǎng)化的重要方面，這需要政府放棄趕超思想，制定更加合理的能源利用政策，在能源領(lǐng)域做競(jìng)爭(zhēng)政策的整體布局，否則即使放開(kāi)天然氣行業(yè)對(duì)民營(yíng)企業(yè)的準(zhǔn)入， 也不過(guò)是讓更多的企業(yè)背上政策性負(fù)擔(dān)，無(wú)法收到競(jìng)爭(zhēng)的效果。
把握經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式轉(zhuǎn)變與價(jià)格市場(chǎng)化改革形成良性互動(dòng)。天然氣價(jià)格市場(chǎng)化改革不應(yīng)以降低價(jià)格為終點(diǎn)。當(dāng)前，宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)小幅放緩使能源供需結(jié)構(gòu)清潔低碳化趨勢(shì)明顯，推廣使用天然氣不僅在于它為綠色生態(tài)環(huán)境所做出的直接貢獻(xiàn)，還在于它符合我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)能轉(zhuǎn)換的需要，是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)從粗放型轉(zhuǎn)為集約型的重要一環(huán)。在改革進(jìn)程中，許多人認(rèn)為天然氣市場(chǎng)化的結(jié)果就是要降低價(jià)格。但天然氣較高的價(jià)格，不僅有助于高耗能企業(yè)更好地履行社會(huì)責(zé)任、承擔(dān)環(huán)境成本，還建立了對(duì)無(wú)法適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展向高質(zhì)量邁進(jìn)的低附加值企業(yè)的淘汰機(jī)制，并自動(dòng)篩選出低耗能、高附加值企業(yè)，使其在國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的新時(shí)期被保留下來(lái)，發(fā)揮更大作用。與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式轉(zhuǎn)型使用戶(hù)價(jià)格承受能力增強(qiáng)，為改革減少了阻力，提供了更寬松的宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，最終與天然氣價(jià)格市場(chǎng)化形成良性互動(dòng)。
此外，隨著我國(guó)進(jìn)口天然氣量逐年攀升，價(jià)格改革還應(yīng)充分發(fā)揮國(guó)內(nèi)石油天然氣交易市場(chǎng)的作用，這有助于其他行業(yè)把握能源資源產(chǎn)品的替代關(guān)系，降低經(jīng)濟(jì)發(fā)展成本。
從美國(guó)和歐洲這兩個(gè)世界上最成熟的天然氣市場(chǎng)來(lái)看，在保證管網(wǎng)公平接入的前提下，生產(chǎn)市場(chǎng)和終端用戶(hù)市場(chǎng)均實(shí)現(xiàn)了競(jìng)爭(zhēng)，價(jià)格由市場(chǎng)決定。美國(guó)主要采取氣對(duì)氣競(jìng)爭(zhēng)的定價(jià)模式，建立天然氣生產(chǎn)者與消費(fèi)者的直接聯(lián)系，構(gòu)建了完全開(kāi)放的市場(chǎng)。歐洲長(zhǎng)期以來(lái)以油價(jià)聯(lián)動(dòng)的定價(jià)模式為主，將天然氣價(jià)格與燃油或者原油價(jià)格掛鉤，使天然氣價(jià)格可以隨外部市場(chǎng)環(huán)境變化進(jìn)行調(diào)整。此外，兩個(gè)市場(chǎng)通過(guò)現(xiàn)貨交易的天然氣比例也很高。相比之下，我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)天然氣實(shí)施管制定價(jià)， 生產(chǎn)、管輸、配送三個(gè)環(huán)節(jié)均實(shí)行國(guó)家指導(dǎo)價(jià)。盡管上海天然氣現(xiàn)貨交易中心已正式運(yùn)行，但在政府約束下， 仍沒(méi)有機(jī)會(huì)真正發(fā)揮作用，競(jìng)價(jià)交易仍屬于非自由市場(chǎng)下的實(shí)驗(yàn)性競(jìng)價(jià)交易，距離真正的天然氣市場(chǎng)機(jī)制還有很長(zhǎng)一段路要走。
注：本文得到國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)環(huán)境影響量化評(píng)估與管理政策研究”（編號(hào)： 71503264）和國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“非常規(guī)油氣開(kāi)發(fā)利用對(duì)國(guó)家能源安全和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的影響”（編號(hào)： 13&ZD159）聯(lián)合資助。
